(这条文章已经被阅读了 138 次) 时间：2001-08-31 09:40:21 来源：王宏亮 (乐天) 转载
沈文敏
日前，中国国家计委编制完成《国民经济和社会发展第十个五年计划人口、
就业和社会保障重点专项规划》，明确未来5年里，国家将改革户籍制度，进行社
会保障制度创新，在东部有条件的省市或经济较发达地区，逐步推进城乡劳动力
市场一体化，积极促进劳动力合理流动，促进就业。《人民日报》华东新闻记者
就此采访了人口问题专家和户籍管理部门。
问：能否介绍一下我国户籍制度的变迁？
答：新中国成立以来户籍管理制度的变化，大致可划分为3个阶段：第一阶段，
1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期；第三
阶段，1978年以后，为半开放期。
1958年，《户口管理条例》颁布，严格划分出农业户口和非农业户口，控制
农业人口迁往城市。这是中国此后关于户籍管理的基本法律依据。当时出台这个
条例有两方面的原因，一是为了社会稳定，二是适应当时供给不足的社会经济状
态。
“文革”以后，社会面临新问题———知青回城、农民进城。1977年左右，
公安部发布关于控制户口迁徙的规定，其中有10条原则，并制定了相当多的细则。
比如，农村人口和城市人口结婚，应该在农村务农，子女的户口也落在农村。不
仅如此，从农村到城市、小城市到大城市的户口迁徙都被严格禁止。
20世纪80年代初期，更多的农村人口涌向城市，寻找机会。到1984年，国家
颁布相关法规，农民可以进县城以下的集镇入户，附带的条件是：必须“自理口
粮”。
这一政策对农民没有太大吸引力，因为集镇能提供的市场机会很小，城市仍
然对农民充满诱惑。在这种情况下，国家又出台了暂住人口管理办法，要求城市
中的流动人口办理暂住登记。
1999年，是户籍制度改革进程中步子迈得最大的一年。这一年，国家出台有
关规定，放宽对几类人的户口管理，如知青子女进城、老人随子女、城乡通婚人
口等。
问：现行的户籍制度有何弊端？
答：现行户籍制度作为计划经济时代的产物，首先阻碍了城市的发展，阻碍
了农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，
城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的
功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。
其次，不利于形成全国统一的劳动力市场。为保障城市常住人口就业，许多
城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，抑制了劳动力、人才的自由
流动。
第三，户口管理使我国公民具有不同身份。户口划分为农业户口与非农业户
口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人
口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多
的证件，如办理暂住证，交纳外来人口管理费。即使如此，在诸多方面仍有别于
常住人口。
第四，遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民，几乎
不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有，
这在相当程度上遏制了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前，有数
千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民
身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。
第五，现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。在2000年进
行的第五次人口普查中，瞒报、拒报、漏报现象比较严重。中西部地区农村相当
一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。流动人口在极大程度上影响了
普查工作的质量、速度和准确性。这主要是因为户籍管理制度与实际的需求相差
太远，我国的流动人口正在高速增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，
这自然会引起管理与普查工作的混乱。
问：现在一些地方对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理，如
何看待这一变化呢？
答：这是一条重要信息。户口其实就是本地区居民的一种身份和户籍证明，
人口登记不应涵盖过多的计划管理职能。由于历史原因，一些城市和部门人为地
赋予了户籍更多职能，人为地制造了各种差异和不公平。
当然，一些城市特别是大城市也有担心：户口一放开，就业、住房、治安、
交通等压力增大了怎么办？其实，户籍制度改革本身就是一个渐进过程，需要在
改革发展中解决问题，没有压力就没有动力，关键看是否有利于城市建设和发展，
是否有利于人口素质提高。只有取消人为的藩篱，允许城乡劳动力在同等条件下
合理有序地竞争，才能使城市真正充满活力和希望。
问：此次户籍改革的主体思路是什么？
答：根据《规划》，国家将立足于提高劳动力资源的配置效率，建立基本统
一、规范的劳动力市场体系，完善政府对劳动就业的管理手段和相应的法律规章，
进一步深化改革劳动人事和户籍管理制度，调整和协调有关就业的政策措施，充
分发挥市场对劳动力资源配置的导向作用。
国家将统筹规划和调控全国城乡劳动力就业，取消各种限制劳动力合理流动
的政策规定，促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动。“十五”期间，将通
过改革户籍制度和社会保障制度创新，在东部有条件的省市或经济较发达地区，
逐步推进城乡劳动力市场一体化。通过建立和完善统一的社会保障制度，深化劳
动就业制度改革，取消社会从业人员之间的不同“身份”，消除不合理市场分割
现象，尽快统一城市劳动力市场。
国家还将建立劳动就业登记制度，进一步改革劳动工资制度。社会成员就业
必须登记，确定惟一社会保障号码，建立个人工资账户和社会保障账户。逐步建
立和完善劳动力市场工资指导价位制度。实现职工劳动报酬和福利工资化、货币
化，改进政府对企业工资管理的调控手段，促进劳动力市场价格机制形成。